Il Gemellaggio (Twinning) è stato istituito nel 1998, inizialmente nell’ambito del programma PHARE e poi esteso agli altri programmi, quale strumento dell'Unione per assistere i Paesi Candidati (PC) e i Paesi Potenzialmente Candidati (PPC) nel potenziamento della loro capacità amministrativa, attraverso l’invio di esperti.

Si tratta di uno strumento di apprendimento che utilizza le conoscenze e le capacità maturate in seno alle amministrazioni dei Paesi Membri, al fine di fornire assistenza ai PC e ai PPC, perché acquisiscano la capacità di adottare, applicare e far rispettare l'acquis comunitario.

Rispetto all’assistenza tecnica tout-court, il Twinning permette di fornire e ottenere assistenza in quei settori che sono in genere di esclusiva competenza dei Governi e delle amministrazioni, e per i quali sono rare, se non del tutto assenti, le organizzazioni private con una conoscenza specifica. Il Twinning agisce quindi direttamente a livello dell’amministrazione, creando contemporaneamente dei legami stabili tra lo Stato Membro e il Paese Beneficiario. Questo permette di rafforzare i legami di vicinanza e cooperazione tra vecchi e nuovi membri, obiettivo fondamemtale dell’Unione.

L’avvio dei progetti di gemellaggio corrisponde, in genere, anche l’avvio del processo di riforma e di adattamento del PC/PPC all’acquis comunitario.

Si può generalmente notare che il numero dei progetti Twinning proposti ed implementati, aumenta in rapporto al grado di avanzamento del singolo Paese Beneficiario nel suo percorso verso l’integrazione.

Trattandosi di un processo che riflette le maturità ed i progressi raggiunti dal PC/PPC in questo settore, è lo stesso PC/PPC a dover individuare un settore dell’amministrazione che necessita di sostegno tecnico, elaborare una project fiche e ricercare il o i partner di gemellaggio.

Fino ad oggi, i progetti Twinning non hanno previsto la co-partecipazione finanziaria del Paese Beneficiario che, in tale modo, riceve assistenza tecnica in forma “gratuita”, ma questo regime potrebbe subire delle modifiche in futuro.

I Twinning possono riguardare tutti i settori disciplinati dall’acquis comunitario, tra cui agricoltura e pesca, politiche sociali, finanza pubblica e mercato interno, giustizia e affari interni, trasporti, energia e telecomunicazioni, standardizzazione, ambiente e fondi strutturali.

Il punto focale del gemellaggio è la presenza, in seno all’amministrazione del Paese Beneficiario, di un esperto nazionale a lungo termine o di un consulente pre-adesione, il Resident Twinning Advisor (RTA).

Il progetto di gemellaggio può inoltre comprendere altri esperti a breve o medio termine e prevedere delle attività di formazione.

L'elemento fondamentale dei progetti di gemellaggio è che essi devono portare al raggiungimento di risultati "garantiti" sul piano della capacità istituzionale ed amministrativa del PC/PPC. Tuttavia, non esistono al momento strumenti o sanzioni che controllino il raggiungimento di tali risultati.

Nel 2001, al Twinning è stato affiancato il Twinning Light, una sua versione “alleggerita” che persegue gli stessi obiettivi, concentrandosi però su aree di intervento piu’ circoscritte.

Dal 2000 ad oggi, nei paesi eleggibili per gli interventi CARDS, si sono svolti ben 65 programmi di Twinning. Il numero dei Twinning è destinato ad aumentare in futuro, sia in relazione alla maggiore richiesta di assistenza da parte dei Paesi Beneficiari, che al loro progressivo avvicinamento all’Unione.

Per quanto riguarda il contesto bosniaco, è stata spesso riscontrata nei beneficiari, una scarsa consapevolezza circa le reali potenzialità del Twinning, come pure una scarsa capacità di formulare delle richieste di consulenza specifiche.

Le difficoltà riscontrate sono prevalentemente dovute alla mancanza di  pianificazione nell'amministrazione bosniaca, che impedisce l'elaborazione di strategie di intervento a lungo termine, come pure alla carenza e inadeguatezza delle strutture (materiali, spazi, risorse umane) all’interno della pubblica amministrazione.

Dal 2000 al 2006, l’Italia ha presentato 22 proposte di progetti Twinning per l’area balcanica, da cui si evince l’importanza che il nostro Paese attribuisce a questo strumento.

A partire dal 2004, l'Italia ha invece presentato 5 proposte per la Bosnia, 3 delle quali sono state favorevolmente accolte.